［摘要］数字政府建设中的公私合作，是经济交易与权力配置双重交织的合作生产过程。基于交易成本和控制权理论，本文建构数字政府建设中公私合作研究的“成本—权力”解释框架。在契约不完备状况下，交易成本成为公私合作生产的“摩擦力”，极大地阻碍了数字政府建设进程。通过对我国D市的案例分析发现，数字政府建设中的公私合作治理结构中存在非对称依赖关系，其主导权历经从公共部门强权威控制权主导，向以私人部门强技术控制权主导的转变。其背后逻辑是控制权的异化配置，导致公私合作在多个阶段产生各种交易成本。为此，亟需建立健全数字政府建设的公私合作治理机制，合理配置控制权，加强多元主体协作，为面向“共建共治共享”的数字政府建设提供理论依据与政策指导。

［关键词］数字政府；合作生产；交易成本；控制权配置

一、问题提出与文献回顾

党的二十大报告强调，加快建设网络强国、数字中国。数字政府建设作为数字中国的重要组成部分，是推进国家治理体系与治理能力现代化、增强国家竞争力的必由之路。从浙江“最多跑一次”改革到上海“一网通办”“一网统管”，再到广东整体建设数字政府，我国政府数字化转型持续加速。各地积极探索创新建设模式，充分发挥社会力量优势，以公私合作实现资源最优配置，又好又快建设数字政府。当前，学界对于数字政府公私合作研究，主要聚焦于以下内容：一是数字政府公私合作的内涵特征。数字政府公私合作一般指PPP（Public-Private Partnership）在电子政务领域的实践应用，以及在该领域建构的各种合作关系与制度规则。区别于传统政务信息化项目采购模式，在“大平台、大数据、大系统”新架构需求下，公私合作建设数字政府从“单一项目或单一环节”的局部性合作转向“全项目或全周期”的大生态、全方位合作，在角色定位和责任界定等方面呈现复杂性特征。二是数字政府公私合作的实践模式。数字政府建设基本沿循电子政务时期的传统框架，即政府负责资金投入，企业承担技术实施。依据顶层规划特征，可从垄断、交付和管理等维度划分公私合作，也可以依据行动主体的关键性将其分为政府主导、协同治理与开放共享等不同模式。三是数字政府公私合作的过程与障碍。在公私部门携手合作之前，需从目标的一致性、资源的互补性、边界的明确性和交换的公平性达成共识，并就资源、技术、服务及预期签署合作契约，确定问责、监理与验收机制，对私人部门授权和批准。从合作效果的影响因素来看，学界主要从技术、利益相关者或法律等角度分析，也有探讨公私合作中知识管理能力的作用，发现工具理性、数据安全、权责分配、利益分配等因素对合作效果具有显著影响。

无论实践分析抑或理论阐释，学界在探究公私合作建设数字政府的行动逻辑等方面积累了丰富成果，但是既有研究缺乏从理论视角深层次剖析其结构性问题。数字政府建设中的公私合作存在制度冲突、能力不足、技术“绑架”、信息泄露和利益冲突等问题，严重阻碍了合作生产进程这些问题都有待从理论层面进行解释。此外现有文献聚焦宏观层面分析公私合作的相关领域，对于微观机理的阐释相对薄弱，忽视主体之间的互动行为，缺乏公私部门之间合作生产过程分析。公私部门之间呈现的复杂、交叉、多元关系亟待关注。鉴于此，本文选取具有代表性、先行性的我国东部沿海A省D市数字政府建设中的公私合作实践为样本，揭示这一过程中的交易成本及其背后的控制权逻辑，建构本土特色的数字政府建设多元主体“共建共治共享”治理格局，为其他地区有效推进公私合作建设数字政府提供参考借鉴。

二、数字政府建设中的公私合作解释：一个整合性框架

（一）合作“摩擦力”：交易成本

罗纳德·哈里·科斯（Ronald H. Coase）在《论生产的制度结构》中认为交易成本是交易活动涉及的各交易环节应支付的费用。奥利弗·威廉姆森（Oliver Williamson）将交易成本形象地比喻为经济活动中的“摩擦力”，认为交易成本实质上是在物理和技术维度上的交易过程所形成的成本。埃里克·弗鲁博顿（Eirik，G.Furubotn）和鲁道夫·芮切特（Rudolf，Richter）将交易成本划分为市场型、管理型及政治型三种。格罗斯曼和哈特（Grossman & Hart）指出，契约存在着天然缺陷，其不完全性不可避免，由此确立不完全契约理论框架，强调交易过程中存在的不确定性、参与者的有限理性以及潜在的机会主义行为等关键因素，导致初始契约无法完全覆盖交易过程中的所有事宜。

随着学科知识的积累发展，交易成本已超越一般市场交易范畴，延伸到产权测量、明确和保障的成本，谈判成本，合同制定、执行、监督和惩罚成本，以及保障交易规则的成本等。总之，交易成本与合作行为密切相关，只要人类社会经济生活存在合作行为，并为了发生和持续这种行为所付出的费用，这些费用均属于交易成本。从关键要素来看，数字政府建设中的公私合作追求的伙伴关系，是一种作为承诺交易和履行责任的契约合同。从关系本质分析，公私合作实质上体现了委托代理关系的制度框架与实践形态。从最终结果观察，交易成本便是公私合作所付出的各种费用。交易成本虽确实为经济学领域带来重要的理论贡献，但对于直接揭示制度本质的效用存在局限，可能将“政治相互作用”与“政治市场”等同视之，从而把政治目标所蕴含的多元效用简化地归结为经济利益，这种片面经济理性的认识偏差是对复杂现实世界治理的“简单模板化”。

（二）从成本到权力：数字政府建设中公私合作的理解逻辑

1.数字政府建设中公私合作“治理结构”：控制权

为深入理解数字政府建设中的公私合作过程，须突破传统利益和责任视角，从动态、多元、全面的视角出发，关注综合影响因素。考虑到交易成本分析的局限性，本文引入控制权理论以增强对公私合作复杂过程的解释力。鉴于契约固有的不完全性，在应对契约外不确定性时，确定合作双方中哪一方拥有调整应对的权力显得尤为重要。权力维度上，公私合作的治理行动与服务流程直接塑造了治理结构与效能，故而基于不完全契约理论对交易成本的分析中，控制权配置的战略布局与制度构建，占据了核心位置。

控制权配置研究源于GHM模型，聚焦不完全契约背景下私人部门共同生产物品的合作机制，主张优化资源配置和效率，将所有权赋予在投资中占据关键地位的一方。该模型为控制权配置研究提供了理论支撑。哈特（Hart，Oliver）等人在私人部门研究基础上，阐明公私部门在控制权中的角色定位，认为控制权的争夺是双方支配利益的关键所在。贝斯利（Besley，Timothy）等着眼于产品属性这一关键要素，建构了BG模型。弗兰切斯科尼（Francesconi，Marco）等人探讨了最优控制权配置的问题。控制权理论为数字政府建设中公私合作提供了一个全新的分析框架，有助于更好理解合作治理结构，深入分析合作生产的权力划分与运作机制。

2.交易成本、治理结构与控制权的关系

首先，交易成本是公私合作建设数字政府现实挑战的显著表征，种种合作阻力均可归因于这一合作生产过程中的各类交易成本。公共部门与私人部门是一种委托代理关系，存在一种交易行为，包括交易发生、交易进行和交易终结过程。由于契约的不完全特征，公私双方无法约定契约所有可能性，加之合作周期长、投资巨大和主体关系复杂等数字政府建设的特有因素，在各环节会产生各种“摩擦力”，这便是交易成本，反映的是合作生产背后的激励机制和现实效果，而激励的力度与成效自然而然地受到治理结构的制约影响。其次，控制权配置是数字政府建设中公私合作治理结构的运作逻辑，交易成本、治理结构以及控制权配置之间存在着相互依存的内在联系。交易成本揭示了公私合作的问题表现，而治理结构则是一种控制和协调机制，反映了控制权的实现方式、配置机制和分配思路，决定各层级和部门间的权力行为关系，直接影响交易成本，影响公私合作的决策效率、执行效果和创新能力。通过公私合作的控制权合理配置、治理结构优化，能够降低交易成本，提高整体合作绩效。

数字政府建设不仅涵盖技术的广泛应用，还包括公共治理理念的深刻变革。数字政府建设中的多元共治体系涉及面较广，包括政务信息化项目的可行性探讨、项目立项、规划制定、施工执行、项目监理、项目验收等环节。按照公私合作生产过程可将数字政府建设分为创议、实施和结束三大阶段，分别涉及公私合作开始、实施和结束，蕴含多元主体互动的复杂经济行为过程，也是控制权调适配置过程。总而言之，交易成本分析为探索数字政府建设中公私合作“摩擦力”提供微观视角，控制权理论则展示了“摩擦力”背后的权力关系和治理结构。

3.“成本—权力”分析框架基于交易成本分析与控制权理论，结合数字政府建设中公私合作过程，本文构建了数字政府建设中公私合作的“成本—权力”分析框架（如图1所示），探究数字政府建设中公私合作的非完全契约下交易成本构成及控制权配置逻辑，并对现有文献作出如下贡献：第一，扩展交易成本、不完全契约及控制权等理论在多个领域的应用边界；第二，为数字政府建设中公私合作演进路径的研究奠定理论基础；第三，促进数字政府领域的交叉学科研究。

控制权配置是数字政府建设中公私部门基于契约建立的一种外部权力治理结构。合理的控制权配置不仅是数字政府成功建设的先决条件，也是提升合作生产效率的必然要求。公共部门致力于实现公共利益的最优化，而私人部门致力于实现投资回报收益的最大化。利益导向的差异性可能导致双方在合作生产过程中出现目标不一致、行为偏差等问题。为此，在数字政府建设中公私合作双方利益导向差异性前提下，本文遵循控制权分类逻辑，导入监督管理权这一控制权类型，将控制权进一步细划分为目标设定权、监督管理权、激励分配权和检查验收权，深入剖析公私合作中交易成本背后蕴含的控制权运作逻辑。

一方面，数字政府建设过程中的公私合作，在不同阶段存在着不同类型交易成本，如创议阶段的搜寻成本和协商成本、实施阶段的博弈成本和监督成本、结束阶段的转换成本与沉淀成本，这些相互交织的成本因素成为改革的现实梗阻。另一方面，数字政府建设中的公私合作治理结构反映了控制权的配置情况，影响着交易成本。这一合作过程经历了由创议阶段的以公共部门强权威控制权为主导的非对称依赖关系，转向结束阶段的以私人部门强技术控制权主导的非对称依赖关系，并伴随着目标设定权失范、激励分配权失位、监督管理权失真、验收检察权失效等控制权异化情况，使得公私合作在各个阶段出现不同交易成本。

三、数字政府建设中公私合作的交易成本与控制权

近年来，我国针对数字政府建设实施了一系列战略性规划与措施，各地相继掀起政府数字化转型浪潮。D市在数字政府建设上具有典型代表性，是我国较早一批整体建设数字政府的城市。2019年，D市成立市政务服务数据管理局（以下称“市政数局”），立足经济社会发展的新形势、新要求，坚持以人民为中心的发展理念，确定数字政府建设的总体框架与主要任务，并基于多元主体协同建设理念，以竞争性磋商方式确定H公司为总承建商，组建数字政府项目建设工作专班，开启数字政府改革进程。2022年，历经三年努力，D市在数字政府建设管理机制、基础设施、公共支撑、政务服务与数字应用上取得显著成效。然而，在探索数字政府建设“多元共治”模式中，面临着职责划分不清晰、公私合作机制不顺畅、资源分配不均衡等问题，应对这些问题实例为研究如何有效克服数字政府建设中的公私合作提供宝贵素材参考。本文对D市案例分析的数据源于三方面：一是调研数据，2020—2022年笔者通过走访调查、座谈会、参与式观察等方式，深度跟踪研究D市数字政府建设中的公私合作实践，调研对象包括20多个市级职能部门、镇街，以及D市数字政府规划设计单位、承包建设企业等，获得丰富翔实的一手材料；二是D市自2019年起颁布的一系列与数字政府建设相关的政策文件及政府资料；三是新闻媒体报道材料，包括截至2022年底的131条关于D 市数字政府建设的相关资讯。

（一）创议阶段：交易成本和目标设定权失范

“创议”源自公共政策领域的“政策倡议”理念，即对新公共政策提出建设性意见。创议阶段是数字政府建设中公私合作的初期，涉及合作生产的磋商谈判、相互间的妥协与利益交换、确认责任、组织关系、达成合作协议等环节，这个阶段投入的成本包括协商成本和组织成本。

协商成本涵盖了合作双方为建立合作关系、商定并达成合同条款所必须投入的时间、精力和资源。公私部门在达成合作共识后就数字政府建设合同的编制、修订和签订开展沟通协商，通过契约形式明确合作目标、责任和义务。2019年，D市出台《数字政府改革建设方案》，就数字政府建设的采购货物、工程和服务事宜等具体需求与H公司协商，这期间所付出的人力、时间和费用等，构成创议阶段的协商成本。同年10月，D市印发《数字政府建设总体规划》，明确双方在数字政府公共平台、营商环境、生态文明、城市运营和民生保障等领域的建设目标、内容、过程、预算、期限等内容。

组织成本涉及合作关系的建立、管理及维护等方面，需多个部门和机构参与，建立沟通和协调机制，确保多元主体协同推进合作生产。2019年，D市从市政数局等各职能部门抽调30多名公务人员，并邀请H公司技术管理人员入驻，组建数字政府建设统筹管理与议事协调机构——数字政府建设工作专班，挂牌“数字办”，设立六大工作组，包括综合统筹组、业务协调组、实施管理组、技术审核组、法务内审组、验收管理组，承担数字政府项目例会、项目进度管理、信息传递与沟通、督导检查等工作，围绕项目申报、技术审核、评审、实施、督办、资产移交等系列合作生产流程，出台一系列涵盖数字政府建设调研、论证、审批、施行、监督和验收的合作生产管理办法和操作指引。这些机构和制度规则需要公私部门整合相关的人员、资源支撑和运行，会产生组织成本。

合理配置目标设定权，意味双方充分沟通协商，确定合作生产目标。公私双方控制权配置合理，可以明确对方角色、优势、职责和权利，有助于减少协商成本和组织成本。在创议阶段，公共部门对目标设定拥有高度的控制权，其权威地位决定了政策制定和组织设计的最终决策权，并通过制度安排、预算分配等方式主导创议过程。私人部门在这一阶段在政策、制度、组织和资金上依赖公共部门指导支持，形成以公共部门强权威控制权为主导的非对称依赖关系，导致失去对目标设定的决策权，产生协商成本和组织成本。首先，契约谈判过程中，公共部门处于强势目标设定地位，拥有更多的决策权。私人部门处于相对弱势地位，在目标设定方面缺乏足够参与度和话语权，在谈判中面临策略选择限制，为迎合公共部门而丧失组织自主性和技术资源优势，不能完全按照自身的理解和经验推动项目合作，增加了协商成本。其次，D市原本凭借政策引领、财政支撑和资源协调的显著优势，与H公司达成优势互补、互利共赢、高效协同的组织合作，但是在强权威控制下，束手束脚的H公司缺乏参与组织建构的主动性和灵活性，组织行动过度依赖于公共部门的推动和监督，存在大量组织真空和碎片化现象，高昂的组织成本阻碍了数字政府建设目标实现。

（二）实施阶段：交易成本和监督管理权失真、激励分配权失位

实施阶段是指公私双方确立交易关系和主体角色之后开展实质性合作生产行为，涉及各子项目的执行管理，如资源调配、进度控制、质量保证等，通过稳步推进合作生产计划与目标，推动数字政府建设取得预期成效。该阶段的执行和监督工作均需投入相应的监督成本和博弈成本。

私人部门负责项目实施、产品提供、技术支持等，公共部门需要监督合作生产项目的进展、质量、安全，这些活动会产生监督成本，即为确保能合理有效开展合作生产任务所付出的成本。H公司在数字政府项目建设、工程维护等方面基于自身利益寻求预算最大化，而D市以市政数局为主的公共部门追求公共利益的实现，不仅希望保证项目建设质量，而且要求降低财政支出，为此必须监督H公司。一方面建立项目跟踪和督查机制，上线项目管理系统，开展督办通报等，另一方面支付额外费用委托第三方评估机构评估H公司项目建设绩效。委托人与代理人之间为降低双方之间的利益偏差，实现数字政府建设预期目标，这其中必然耗费一定的监督成本。

博弈成本指公私合作过程中再次谈判与协商的额外支出。D市与H公司的合作既包括总项目承包合同一次性磋商交易，也包括各子项目合同的重复性磋商交易。一次性交易指2019—2021年为期三年的信息系统集成实施服务总合同。D市数字政府建设的空天地基础服务平台、政务外网、政务云、市民服务中心、一体化政务服务平台、智慧人社系统、应急智慧化平台等90多个子项目，需要与H公司开展重复性磋商交易，即D市针对以上子项目与H公司分别签订子项目合同。交易成本与交易频率密切相关，在各子项目重复性交易中，随着合作时间和项目推进，双方就项目立项、变更、完善和终止等工作在周例会、月例会和季例会上不断地进行再谈判、再协商，这一过程需要持续付出博弈成本。

控制权理论聚焦于公私双方在资源与管理中的控制程度，提出了一个核心的实践议题，即如何有效平衡双方的控制权。随着项目逐步推进，控制权配置开始经历一个复杂而精细的动态调整过程，以适应合作生产中不断变化的需求与情境。凭借专业技术知识优势，私人部门在数字政府建设中逐渐拥有一定的资源和控制权。但公私双方的价值、利益和管理方式存在差异，导致控制权配置困境，产生交易成本。一是监督管理权失真，导致较高的监督成本。虽然D市出台了一些监督制度，但仍以审批为主、监管为辅。《D市财政投资电子政务项目建设管理办法》虽包括项目规划、项目库管理、申报、评审、实施、验收、运维等内容，但未涉及“项目监督”这一重要环节，在技术细节和内容建设层面存在众多“盲区”，增加监督工作的难度，进而催生高昂的监督成本。二是激励分配权错位，产生过高的博弈成本。D市同时开展90多个数字政府建设子项目，每个子项目涉及市级各职能部门业务。但是D市采用“统筹建设，项目总包”的模式，即所有项目由市政数局统一采购、统一签订、统一审批，且拥有统一激励分配权，这导致H公司只对D市政数局负责，缺乏对各职能部门业务需求的重视，而各职能部门无法有效约束H公司行为。H公司在各分合同合作生产过程中，追求企业利润最大化和降低实施成本的考量，与各职能部门的业务最优化诉求出现不一致，在激励失效的情况下双方为争夺项目控制话语权，产生摩擦乃至冲突，影响合作生产目标实现。

（三）结束阶段：交易成本与检验查收权失效

“结束阶段”是指数字政府建设完工后的合作生产主体变化，导致原有公私合作生产关系终结或新的关系发生。合同终止是合作生产结束的标志，按照合作生产协议中条款和实际情况终止合同，规避合作生产正式结束后续纠纷发生。在结束阶段，公私合作面临着合作生产主体变化、风险管理和资产处理等问题，需要付出相应的风险成本与沉淀成本。

风险成本包括风险固有存在期间合作生产主体为预防潜在损失而投入的成本，以及在风险实际发生之后，为应对、减轻或消除风险影响所承担的一系列额外费用。数字政府建设过程中，数据会高度汇聚集中、广泛流转共享、开放和授权。当合作结束后，数据保护措施不当或存在漏洞，有可能形成数据泄漏风险。2021年底，D市与H公司的合作处于收官阶段。一旦政务信息化项目验收完成后，公共部门会寻找新合作生产主体承接后续运营工作和开启新一轮建设。历经三年数字政府建设，D市政务数据大脑已经汇聚多达300亿条公共数据，H公司因参与政务信息项目合作生产而掌握海量政务数据。然而，D市政务云平台在数据加密、数据库防护等数据安全服务方面的能力尚未完全成熟，政务应用系统、大数据系统大部分也未具备完全的数据访问动态鉴权、数据脱敏等数据安全保障能力。“当数据被共享之后数据安全不能得到有效保障，可能会威胁到个人隐私、国家安全，数据共享部门之前付出的成果就付诸东流。”D市与H公司的合作生产关系结束后，意味着D市须承担数据安全和数据泄露存在的风险成本。

合作结束阶段，合作生产双方评估合作绩效，其中涉及沉淀成本，即双方在合作后，就无法挽回的经济性与社会性成本。经济性沉淀成本是指在新项目推进的过程中，对公共部门已投入的政务信息化项目进行废止、重大变更或再利用时，所引发的一系列连锁性经济支出。社会性沉淀成本是由于公私双方在价值观念、组织规范和文化导向上进行长期且大规模的关系投资而产生的成本。D市与H公司的合作既涉及“云网数”等公共类基础设施项目，也涵盖各职能部门的业务类项目，这些项目大多是专用性很强的有形或无形资产，在技术上和客观上“锁定”了未来新项目运维所需投入的专用性成本。社会性沉淀成本可能形成一种合作惯性，错过市场上其他更为合适的潜在合作生产方。无论是经济资产专用性抑或社会资产专用性，均会产生沉淀成本。

检验查收权是指委托方能够确保被委托方在合作生产过程中遵循既定目标与规范，在目标设定权的基础上对委托方合同生产绩效执行情况的全面评估与考核的控制权。通过细致严谨的检验查收权行使，公共部门能够确保私人部门在数字政府建设中严格遵循契约规定，准确地评估项目的实际效益，包括经济效益、社会效益及潜在的长期影响，规避风险成本和沉淀成本。公共部门存在着专业人才资源匮乏的显著问题，主要体现在技术、管理以及战略规划等多个关键领域。私人部门本身具备市场、技术、数据资源等优势，拥有关键数字知识，在技术层面上取得主导地位，逐渐摆脱对公共部门的依赖。鉴于政府部门在技术领域的专业能力短板，合作生产后续发展中逐渐演变成了对政府/公共部门外部技术力量的非均衡性依赖合作关系。这是一种以私人部门强技术控制权主导的关系，导致检验查收失效，公共部门不得不面对过高的风险成本和沉淀成本。在非对称依赖关系中，公共部门过度依赖私人部门提供的技术支持，丧失对关键数据资产的控制力，而且数据开放与利用的具体操作指引及管理框架尚待清晰界定，对数字政府建设构成了制约。私人部门形成数据垄断权，加之在数据管理和保护方面存在法律法规约束不足，公共部门面临着政务数据泄露、被非法访问或篡改的风险。就具体项目进展而言，D市于2019年规划建设90多个数字政府项目，但截至2021年底只完成了其中15个项目。D市政数局组建之初，人员队伍多数抽调于各职能部门，数字专业知识和技术素养相对匮乏。尽管D市已于2021年8月成立国有独资的数字公司，然而其组织框架、能力构建及运作机制等方面，与“政企协同”模式的合作要求仍存在显著差距，无法全面承担数字政府合作生产工作。D市数字基础能力不足，在数字政府结束阶段与H公司形成了非对称依赖关系，导致检验查收的结果失效，即无论建设效果如何，D市仍要依靠H公司技术服务维持数字政府的建设运营，这些便转化为沉没成本。

四、研究结论与政策启示

随着改革深入，公私合作已成为数字政府建设的主要模式，其成功关键在于有效治理交易成本与合理配置控制权。本文基于交易成本分析和控制权理论，构建数字政府建设中公私合作的“成本—权力”解释框架，深挖公私合作交易成本的症结所在，解析控制权异化配置背后的逻辑链条。通过D市案例分析，本文揭示公私合作由公共部门强权威控制权向私人部门强技术控制权转变的治理结构，剖析控制权非均衡配置对公私合作各阶段交易成本产生的复杂影响。D市数字政府建设中的公私合作实践具有典型性与代表性，为其他地区改革推进提供经验启示。通过合理配置控制权并建立有效的合作治理机制，可以降低多元主体合作过程中的交易成本，完善“共建共治共享”多元主体参与数字政府建设的制度安排，提高数字政府建设的质效。未来，需要进一步完善这一解释框架和治理机制。

（一）建构顺畅的沟通机制与高效的管理机制，合理配置目标设定权

数字政府建设中公私合作的目标设定涉及合作双方的责任、权利和义务，直接关系到合作的方向、范围和深度。合理配置目标设定权，有助于明确双方的合作意图和期望，为后续资源配置、任务分工和绩效评估提供清晰指导，可通过以下机制进行合理配置：首先，建立顺畅的沟通机制，压缩协商成本。公私合作项目的签订、更新、退出与终止，需要一套完善的沟通机制确保公私部门通畅联络。应建立数字政府专职部门、管理队伍和协作机制，组成由政务数据管理局、财政局、发改委、行业主管部门、承包商、第三方机构等密切协作的联席小组，依托常态化的联席会议，推动双方及时有效地沟通交流，驱动私人部门充分了解公共部门需求，共同商讨合作生产方案，为合作目标的设定提供有力支持。其次，打造高效的管理机制，减轻组织成本。目标设定要充分考虑双方利益，符合双方期望。公共部门对私人部门的专业技术与建设经验给予认可，赋予其充足的决策自主权。同时私人部门积极投身目标设定过程，确保目标既具可行性又富成效性。成立由公私部门组成的项目决策委员会，建构体系化、高效化、便捷化的过程机制，如项目生成机制、项目采购审批流程、全流程监督评价与退出机制，明确合作生产的各个环节和流程，包括目标设定、任务分工、进度监控、风险评估等，确保每个环节的责任人和时间点。

（二）建构有效激励与长期信誉机制，合理配置激励分配权与监督管理权

有效的激励机制能够激发私人部门的协同性和创造力，长期的信誉则能够增强合作生产的稳定性和可持续性。可通过以下机制合理配置实施阶段的激励分配权与监督管理权：首先，形成长期的信誉机制，减少监督成本。公私双方充分沟通，及时反馈执行过程中存在的问题，建立起长期稳定的契约伙伴关系，增强彼此信任。通过明确信誉标准、搭建信誉档案、加强信誉宣传教育及建立信誉奖惩机制等措施，形成数字政府合作信誉的红黑名单，给予被委托方一定的约束力，构建良好的信誉环境。对于合作生产的关键环节，通过明确监督管理职责、建立监管信息平台、加强现场监管以及建立联合监管机制等措施，采用现场检查、抽样检测等方式，及时发现和纠正问题，确保合作规范实施，保障项目建设质量。其次，设计有效的激励机制，降低博弈成本。根据建设需求，构建奖励惩罚体系，包括经济激励、声誉激励、技术支持等多种形式，满足不同主体的需求，依被委托方的贡献和表现，合理分配激励资源，确保激励的公平性和有效性，激发被委托方的积极性和创造力，降低博弈动机，最大化减少代理权滥用行为，并建立科学合理的评估体系，将数字政府建设纳入绩效考核，强化绩效激励。

（三）建构全面的预警机制与成熟的转化机制，合理配置检验查收权

随着数字政府建设结束，如何确保合作生产成果的质量、保障合作双方的权益，成为关注议题。建构全面的预警机制与成熟的转化机制，合理配置结束阶段的检验查收权，对于确保合作的成功收尾至关重要，可通过以下机制进行合理配置：首先，建立全面的预警机制，降低风险成本。预警机制能够提前识别潜在风险，评估各种后果，制定规避策略，降低数字政府建设中的数据安全风险、个人隐私泄漏风险。全面梳理合作过程中可能存在的技术风险、管理风险、合同风险等，建立科学的预警指标体系。对于超越公私部门理性范围和人力不可抗拒的其他风险，可引入第三方保险公司分担转移。其次，推出成熟的转化机制，压减沉淀成本。完善转化机制，最大可能把政务信息化旧项目的沉淀成本转化为新项目的必要投入成本。对于已进行升级或扩建的旧项目，借助特许经营等方式搭建新旧合作方的联合体。建立有关运行维护、业务运营、质量管理的管理制度，形成以服务成果、服务质量为导向的结算模式。大力发展数字政府生态联盟，促进产业集群式发展，缩减公私合作的转换成本。建立多元的人才培养机制，借助数字政府国资公司的资源，构建一支技术精湛且业务娴熟的综合型人才队伍，同时实施多样化数字素养培训计划，根据干部职务与岗位职责差异强化数字能力，强化公共部门的检验查收权。

参考文献略。

文章来源：《中国行政管理》2025年第2期

文章作者：刘祺，中共河南省委党校公共管理教研部教授，广东数字政府研究院研究员；曾昭腾（通讯作者），广东金融学院公共管理学院讲师，广东数字政府研究院研究员。