作者：

冷向明，华中师范大学公共管理学院教授、政府治理与公共政策研究院研究员、博士生导师

普戡倪，华中师范大学公共管理学院博士研究生

郑扬(通讯作者)，华中师范大学公共管理学院讲师、硕士生导师

来源：

《公共治理研究》2025年第1期

摘要

随着治理重心不断下移，小区逐渐成为一级治理单元，在基层社会治理中发挥重要作用。基于结构功能主义，构建小区治理体系的“权利（力）-结构-功能”整合性分析框架，通过对作为治理单元的社区、网格与小区进行比较，发现小区成为完整自治单元并实现小区治理体系顺畅可持续运转具有理论与实践上的应然优势。然而，小区治理体系运转面临着多元主体缺乏统合、自治机制运行不畅、公共事务治理边界模糊以及多元主体情感认同匮乏等现实难题。需要以“完整治理”优化小区治理体系结构与治理功能，建构“属地”责任组织体系，优化小区居民自治运转体系，明确多元主体事务治理边界，塑造多元主体小区情感认同，真正“做实小区”。

一、问题的提出

自 1998 年全面推行住房市场化改革以来，以围墙为边界的封闭式商品房小区日渐成为城市常见的居住形态。蓬勃兴起的小区既是城市里新的居住物理空间和社会空间，也是城市社区的细分单元或“细胞”。近年来，国家推动社会治理重心向基层下移，随着管理权限下放、服务下移与资源下沉，作为社区的基本组成单元，小区成为基层治理的最小单元，逐渐成为打通便民服务的“最后一米”，发挥着极为重要的功能。可以说，现实生活中的小区已是重要的生活单元。然而，小区治理面临一系列困境，如城市基层中的治理问题、矛盾纠纷等在小区内部复杂交织；社区由若干小区组成，但小区内部却缺少隶属社区的组织机构，也缺少可以完整“统辖”小区所有公共事务的组织机构。从治理体系角度看，当前小区尚未被视作一级基本治理单元。基于此，如何从基本治理单元的视角“做实”小区治理体系，实现小区内部的“完整治理”，是当前城市社会治理亟待解决的重要课题。

目前，小区治理是学界关注的热点，既有研究主要呈现了“替代论”“治理论”“功能论”等观点。“替代论”本质上是对“小区”与“社区”的混淆和替换，常以小区叙述社区，认为小区既是社区的组成部分，也是社区治理进一步展开以及破解“大社区”基层治理模式难题的基本场域；同时，将小区治理与社区治理视作整体，通过小区中的具体治理实践透视社区治理的逻辑理路、空间塑造与实践路径。

“治理论”主要聚焦业主自治与小区具体问题的解决，揭示其治理逻辑与受困机理，认为业主自治是业主在陌生人社会实现小区公共事务合作治理的过程，体现社区治理的经济逻辑。随着代表居民的业主委员会出现，组织化的社会联合由私域向公域变动，在以业委会为核心建制的基础上，社区政体系统能够释放可观的“制度红利”，有力促进治理境况和改善业主福祉，有效化解小区物业纠纷与居民矛盾冲突。但小区业委会的发展仍步履蹒跚，其治理能力仍较弱，业主自治也因政策制度和市场力量制约、内部结构缺陷与业主公共意识薄弱而遭受阻抑，陷入自治困境。

“功能论”则基于“国家-社会”关系视角探讨基层治理体系或社区治理体系的形塑与完善。一方面，以政党-国家（政府）为中心，通过党建引领嵌入与政府行政整合，引入党支部作为元治理者，剖析党建引领物业共治、业主自治等创新实践与内在机制。政府则通过制定和执行政策实现主导职能，补位和协调于住宅小区秩序再造过程，加大在业主自治中的正确引导作用。另一方面，以社会-居民为中心，强调基层治理要“找回社会”，提倡培育社会力量参与公共事务，构建社区多元共治模式，建立以楼栋、院落、小区为代表的社区“微”共同体，从而促成合意、维护利益，提高治理能力。另外，在赋权与引领中，制度赋权、技术增能、社区赋权等微治理多维赋权机制良性互动，共同推动治理结构优化转型，构建复合型基层治理体系；在“情感认同、情感交融、情感驱动”的柔性治理下，让“情感”回归基层治理形成情感联结，赋予基层治理一定韧性与弹性。

综上，在“替代论”中，或交替使用“小区”与“社区”的概念，或将小区视作社区的派生，尚未严格区分小区治理与社区治理的概念边界，也未将小区视为一级独立的治理单元；在“治理论”中，业主自治的发育过程与业主委员会实际作用的激发路径，在一定程度上描绘了小区治理体系的优化图景，但相对忽视了小区治理中多元主体的权力角色与功能整合，将小区业主自治的行动过程简单看成小区治理的体系化运作策略；在“功能论”中，立足“国家-社会”关系视角阐释了构建、优化基层治理体系或社区治理体系的可能性、重要性与必然性，展现了形塑小区治理体系的理论实践可能与现实基本要件，但尚未将小区治理体系作为研究对象加以学理讨论，也未清晰界定小区治理体系的基本概念，缺乏从整体性视角剖析小区治理体系生成发展的根本机制及其系统内在的要素属性与组织结构。本文试图综合自上而下与自下而上的双重视角，在“权利（力）-结构-功能”的整合性分析框架下，分析优化小区治理体系的实然困境与应然路径。

二、“权利（力）-结构-功能”：优化小区治理体系的理论框架

体系是指一定范围内或同类事物依照一定秩序与内部联系组合而成的有机整体，由不同系统组成且具有特定功能。小区治理体系是指一种小区治理主体遵循一定秩序形成的治理共同体的内部联系结构。这种结构受各要素之间关系的影响，若要理解小区治理“体系”，就必须理解体系各要素的“关系”。结构功能主义以“结构-功能”分析为特征，将社会视为具有一定结构或组织化形式的系统，认为社会各组成部分有序联系，在社会整体中发挥各自功能。结构是功能的基础，一定功能的发挥需要相应结构提供支撑。进一步来说，权利（力）衍生结构，而权利（力）主体的统一，使得人类社会各种关系能够分解为各种主体身份之间具体的权利关系类型或权力关系类型。从结构功能主义的视角看，小区治理体系也是一项系统工程，不同权利（力）决定其内在系统中不同主体的具体行动，共同塑造小区治理体系的结构功能形态，进而影响各系统的功能发挥乃至小区治理体系的持续运转。因此，优化小区治理体系必须厘清以权利（力）为核心的关系结构与治理功能。有鉴于此，本文构建优化小区治理体系的“权利（力）-结构-功能”分析框架（如图 1 所示）。

其一，小区治理具有多元复合的权力和权利基础。在某种意义上，这一多元复合权力和权利基础可以划分为国家治权、业主物权和公民权利。国家治权即国家的治理权，具有层级性，在小区中体现为党的政治领导权与国家的行政权。业主物权以产权为基础，是指小区业主的私有房产与共有产权，集中表现为“建筑物区分所有权”这一复合物权，也就是小区业主对其建筑物内的专有部分享有独立所有权（即专有权），对公共部分享有共同所有权（即共有权）。公民权利则是指小区居民依法享有的政治、经济、文化和人身等各项权利，尤其是与小区公共事务治理相关的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督权利。在小区治理体系中，多元主体行为互动的规则、内容以及模式等由国家治权、业主物权、公民权利等共同框定。

其二，小区多元主体的互动关系形塑了小区的治理结构。小区治理结构的形成受到利益、空间、情感等多种因素的影响。具体而言，在小区治理中，利益相关特别是产权相关，是多元主体行为互动的经济基础；空间相连是多元主体行为互动的外部环境条件；情感相通是多元主体行为互动的内在治理要求。在此基础上，一方面，多元主体相互间确定其所处位置关系与具体角色定位，这决定了各主体在小区治理中的参与身份、职能范畴、资源调动范围以及相应权利与义务。另一方面，多元主体相互间通过划分小区公共事务治理边界，厘清小区中需要解决的问题及其处理权限范围，进一步明确主体的权责配置与行动的价值遵循。

其三，小区治理体系顺畅可持续运转的前提是小区能够且应当作为一级完整的治理单元。在此理想状态下，首先，多元主体在小区中的集体治理行动有序，表现为：一方面，多元主体以合作实现治理权力共享，理顺各自治理职责，精准赋权、匹配权责，整合调动资源并确保相应赋权与资源承接到位。另一方面，确立共同治理目标以划分事务边界，通过分工权限与协商谈判等方式促成多元主体的集体认同并一致行动最终实现治理目标有效达成。其次，小区存在能够担负治理“属地责任”且“属地治理功能”完整的元治理组织。该组织能够系统协调各主体发挥好其权能以促成互相配合，确保小区治理体系连贯一体且整体功能稳定运转。最后，小区中多元主体的积极互动不断增强情感生产，通过促成各主体在情感上对小区治理共同体的高度认同，不断凝聚其在小区治理中的价值共识，奠定小区治理体系的公共性根基，进而实现并保持小区治理体系运转的规范化与制度化。

基于上述分析可见，小区治理体系的运转既有自上而下的结构嵌入与功能传导，更有自下而上的结构调适与功能完善，两者之间的关系并非简单地呈现为国家治理重心的下移与基层治理的层级同构和功能延续。小区治理作为国家“治理末梢”的延伸，其功能的有效实现，需要在明晰国家治权、业主物权和公民权利的基础上，明确与优化小区治理中的利益结构、空间结构与情感结构，也即完善小区的治理结构。

三、社区、网格与小区：作为治理单元的比较

社区、网格、小区作为不同尺度上的治理单元，在基层治理中发挥着不同的功能。不论是以社区为单元的治理，还是以网格为单元的管理服务，都在城市基层治理实践中面临诸多困境与挑战，以小区为单元的治理则日益成为城市基层治理的探索重点。

（一）社区作为治理单元的实然挑战

自 2000 年全国开展城市社区建设活动起，尽管各地略有差异，但基本确立社区为城市基层治理单元。随着社区人口规模与空间规模的持续扩大，“大社区”基层治理模式下的居民自治局限性愈发凸显。治理强化与社会弱化、治理标准化与社会异质化、公共性欠缺与社会成员脱域等单元不匹配问题逐渐凸显，加之城市居民需求愈发复杂多样，社区承担的日常管理与服务职责也日益繁重。从利益角度看，社区内部利益联结不紧。一方面，社区由不同的小区构成，同小区产权的完整性相比，社区这一级的产权呈现“分割”状态，社区内部利益整合难度大。另一方面，社区居民的个体需求呈现多样化发展态势，加剧了社区内部主体的利益分化，导致社区居民自治效果不佳。从空间角度看，大多数社区由行政划定，而非是自然形成的“熟人社区”，再加上“陌生人社会”与人口流动的双重影响，人们在社区外部拓展了各种关系网络，但在社区内部却难以形成整合性网络，居民“脱域”于社区之外，形成“脱域的共同体”，造成社区内部主体间的空间联系弱化并阻碍其互动与合作。从情感角度看，社区中各主体之间的利益差异以及社会联结程度的减弱，导致情感供给的短缺，降低社区成员的归属感与认同感。社区认同不强增加了集体行动的难度，这是社区治理难题产生的一大根源，亟须理论与实践的共同回应破解。

（二）网格作为治理单元的实然挑战

居民自治和网格化管理是社区治理体系的“一体两翼”，都发挥着不可替代的重要作用。作为一种城市治理模式，网格化管理的核心在于通过精细化的社会治理事务处理，提高城市基层社会的清晰度，实现资源整合和事权下放。然而，网格作为治理单元，面临着“去管理情景化”的现实挑战，即网格的划分与管理和实际的管理情境、环境和条件结合得并不足够深入，其有效性和适应性受限。从利益角度看，网格化管理流程设计的行政性较强，网格的工作内容由政府或社区决定，其角色大多是信息转述者而非问题解决者，网格作为政府或社区的“触手”而非有能力独立发现问题、解决问题的管理“主体”存在。从空间角度看，网格化管理通过人为建构区隔化的边界实现对完整生活场域的网格化切割，整体着眼于“维稳”与“控制”，即聚焦于秩序的再生产，这既不利于深度满足居民利益诉求，也容易导致空间连接乏力。从情感角度看，网格化管理遵循自上而下的行政逻辑，虽然在信息技术飞速发展的当下强调网格化管理的方式方法创新，以破解行政消解自治的困境，但在实践中仍过于依赖行政，忽视其他社会资源的整合与利用。这种制度与技术的理性容易弱化人的主体性价值，溶解居民在情感上的认同与归属。

（三）小区作为治理单元的应然优势

作为城市基层治理的重要实践形态，以小区为治理单元的居民自治在实践中日益彰显其合理性、适宜性与可行性。具体而言：其一，从利益角度看，小区规模与居民利益单元相对一致。小区中，利益关系的核心体现为产权关系，共同利益的核心是产权共有或相关。共有产权的利益相关为小区居民自治提供了经济基础，这体现在小区居民共享小区基础设施与生活环境，利益诉求较为一致，以小区为单元的居民自治能够有效整合个体与集体的利益，使居民更加关注小区里的公共事务，居民也能通过建立各类自治组织达成利益联结，共同参与小区治理。其二，从空间角度看，小区内部空间相连、规模适度，小区居民结构相对稳定。小区是居民日常生活的主要场所，位置固定、界限明确且相对封闭，居民之间的空间距离较近，公共空间与基础设施布局也相对集中，这为居民的日常生活、互动交流以及小区治理资源的集中高效利用提供了便利条件。其三，从情感角度看，小区居民之间的情感相通程度较高。这是因为小区居民长期共同生活，邻里关系因其共同的生活经历与空间环境而更加紧密，容易形成情感纽带较强的小区认同感和归属感。这种情感联结不仅有助于解决好小区居民之间的日常矛盾冲突，更能够进一步凝聚起居民力量，促进居民对小区治理的行动参与和情感支持。

总体而言，作为自治单元，与社区、网格相比，小区这一级治理单元的利益相关性大、空间相连性强、情感相通性高。以小区为单元的居民自治在城市基层治理的具体实践中，正以其独特的优势不断推进基层治理体系和治理能力现代化并展现出不可替代的作用。通过不断的理论探索与实践完善，小区能够成为一级完整的自治单元，而小区居民自治也有望成为城市基层治理的有效模式。

四、“非完整治理”：小区治理体系的运转难题

小区治理结构直接影响小区治理体系的功能形态与运转状态。依照主体与小区的关系来划分，主要有两类治理主体：一是小区之外介入或参与小区治理的各类机构（即小区外机构），如街道办事处及以上党政机关、社区党组织、居民委员会、群团组织、社会组织、驻区单位、共建单位等。这些主体通常嵌入小区治理体系并发挥功能。二是设立于小区内部的组织（即小区内组织），如小区党支部、业主委员会、物业服务企业、小区居民兴趣团体等。这些主体生成于小区内部，是小区治理主要参与者。从结构设计与治理功能两个维度来看，小区治理体系运转不畅的现实问题，是现有小区的“非完整治理”所导致。“非完整治理”是指在小区这一级治理单元中，在正式制度和组织建设上，缺少属地全面负责的明确的主体或组织机构来统合小区治理中多元主体的互动关系与治理行动，难以确保治理目标实现与小区发展稳定持续。主要表现在以下四个方面：

（一）小区治理多元主体缺乏统合

小区治理中多元主体在场已是现实常态，小区也正朝着更广泛的治理参与和多维赋权发展。不同主体行为的制度依据在宪法统约下，分别在法律、行政法规、规章和规范性文件以及民间规则等层面加以明确。但在实际行动中，由于小区这一级治理单元缺少能够将多元主体统合起来并落实属地责任的组织体系，导致多元主体在小区治理中的位置关系不定、身份角色不明，在造成错位、越位甚至缺位现象的同时，小区治理的资源整合、目标达成以及共识凝聚也面临困境，致使小区治理效果不佳。

政府部门、社区居委会作为小区治理的直接嵌入主体，其自身权能，主要表现为权力与职能“悬浮”于小区，即政府、居委会相应权能已然嵌进小区治理场域但实际上未在小区完全落地。就政府部门而言，监管乏力是最为突出的问题。一方面，小区治理中可参照的现行法律法规文件规定过于宽泛，指导性有限，导致政府部门介入小区监管缺乏力度。另一方面，政府也因自身职能宽泛与精力有限而对小区日常监管不足，缺乏相应监管机制。就社区居委会而言，作为治理主体具有的组织、协调、宣传、指导、监督、建议等职能，已嵌入小区治理场域并发挥治理作用。然而，因为小区空间的相对封闭性、产权的相对独立性而导致的各小区之间的利益关联性不强，对整体社区的认同不高，社区居委会对小区公共事务治理的有效性有待进一步提升。

社区党组织在小区治理中发挥关键作用。近年来，党的领导填补了因政府在基层治理领域“简政放权”而产生的真空地带。随着党的组织建设纵向到底，已有党支部建进小区。但伴随治理重心下移，基层治理中“小马拉大车”现象加剧，社区治理责任重且治理权力与资源不足，工作要求超出承担能力。在实际运行中，社区、小区的党组织在小区公共事务治理中存在职能定位不清、责任范围不明以及能力不足等问题，组织建设力度还不够。同时，垂直化的领导方式使得一些党组织成员受行政思维影响较深，未能扎实深入小区且对小区共同体的主动凝聚不足。

作为小区业主大会的执行机构与小区治理的直接内生主体，业主委员会主要负责维护业主权益，协调业主与物业服务企业的关系。在小区治理中，一方面，业主委员会职能范围有限。《物业管理条例》规定，“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动”，明确了业主委员会治理范围锁定于小区业主财产权及其衍生事务。另一方面，存在集体行动困境。业主委员会不作为、专业性不足或是因内部分歧等造成的组织内部集体行动困境，以及业主不参与、搭便车行为等造成的组织外部集体行动困境，导致运作停摆的“业委会”状态普遍存在，有的小区甚至难以成立业主委员会。

可以说，嵌入主体与内生主体在小区内部存在张力。封闭小区使得政府、党组织和社区等嵌入主体的相关权能嵌入小区但未能完全落实，而小区内部治理结构的缺陷，即内生主体因自身权限与能力限制而无法全包小区公共事务，小区内部的治理功能不健全，小区内部缺乏权威机构来承接服务与协调利益等问题，导致嵌入主体治理功能在小区脱嵌。

（二）小区自治同国家行政、党的领导运行不畅

小区居民自治与国家行政、党的领导的关系互动需进一步理顺。国家治理的目标是实现政府治理与居民自治的良性互动。在小区治理实践中，嵌入主体与内生主体的良性关系互动，体现为在党的领导下、政府主导下的居民自治与基于居民自治的行政的有机结合。在理论上和实践中的理想状态中，政府指导和介入小区治理以维护小区内部秩序和公共利益的必要为限度。换言之，通常在小区居民自治实际操作中出现问题、造成小区内部秩序混乱、公共利益受损时，政府才介入和指导。然而，在小区居民自治实践中还经常出现一些其他问题。例如，政府的指导性发挥不足。体现为政府指导和介入小区居民自治的力度有限、时机不适，对小区居民自治中日常问题的主动识别、快速反应与高效处理还需加强。又如，党组织的引领作用不够。一是社区党组织、小区党支部的组织协调能力有限，动员群众参与不足；二是党员自身精力有限且主体意识欠缺，加之专业化水平不高，业务擅长领域各有不同，在小区居民自治中的整体作用发挥欠佳。

业主自治是小区居民自治最重要的组成部分和表现形式。小区居民自治与业主自治并非相互独立，二者的融合程度正随着党建引领小区治理的深入推进而不断提高。在小区治理中，业主物权是业主个体行为与集体行动的根本依据。与此同时，小区也是租户、个体户等其他主体生活的场域，其在小区中的法定权益与治理行为并非完全由产权规则约束，居住在小区的公民拥有法律赋予的参与基层治理的民主权利。对于小区全体居民而言，我国现有法律体系赋予了小区居民自治以合法性与正当性。但实践中，不论是参与基于物权的业主自治，还是参与基于公民权利的居民自治，利益分歧、信任缺失与认同不足、人员素质参差不齐、专业知识缺乏与权威性不足，以及部分居民对小区公共事务漠不关心、居民间合作治理意愿不够强、邻里纠纷与公共空间挤占行为等问题，在不同程度上困扰着小区业主自治的效能，制约着小区居民自治的良性运转。

概括而言，小区业主自治在实践中主要面临以下三类困境：第一类是业主自治的组织困境，即业主委员会成立难、业主自治的组织架构存在缺陷等问题。第二类是业主自治的能力困境，主要是业主委员会的行动能力有限，表现为缺乏激励机制、专业能力不足以及对业主的约束力不够等问题。上述两类困境同小区治理组织体系的构建与完善密切相关。第三类是业主自治的行动困境，除集体行动困境之外，还包括重大公共事务合作如业主自治决策，常规事务合作如物业服务和管理中的互动，以及应急事务处置如业主自治组织重组和物业公司更替等事务的处理困境。

（三）小区公共事务治理边界模糊

明晰小区公共事务边界是理顺小区中多元主体治理权责关系的重点。从概念上看，小区公共事务是指为了满足小区公共需要、实现和维护小区公共利益而展开的全部活动。小区公共事务边界则是小区公共事务处理过程中需要解决的问题及其处理权限范围，有行政事务、公共服务、自治事务之分，主要涉及物业管理服务、小区公共管理、基本公共服务、公共活动空间以及市政配套设施等五类。

从横向上看，小区中同一公共事务可能兼具行政、服务、自治等多重属性，在治理过程中可以归属于不同的治理主体，这导致实践中各主体容易相互推卸或逃避治理责任。从纵向上看，政府部门权力、资源等线性的纵向延伸与运行方式，在小区中形成了众多协作不足的管理服务链条，增加小区公共事务治理成本的同时，大量重复劳动也造成治理效率低下。此外，小区公共事务的分类标准仍未明确化，虽然现有关类标准聚焦产品来源、事务属性、形态特征、供给主体、受益对象与范围等方面，但是难以划清小区公共事务的责任主体，也忽视了小区公共事务治理的多元机制，小区公共事务治理常常遭遇“无头”或“多头”管理的尴尬境地。

对于多元主体而言，小区公共事务边界不明导致小区公共事务治理权责关系不清。多元主体行动的重要依据是产权，同时也受到公民权利的广泛影响。从法律上看，基于私有产权和共有产权的治理行动主要遵循原《中华人民共和国物权法》、现《中华人民共和国民法典》物权编的相关规定，而基于公民权利的治理行动则遵循《中华人民共和国宪法》与《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，具有宪制属性，前者需要后者的指导和支持。上述两种行动的政治地位与法律地位差距明显，投射到具体治理场景中，呈现出多元主体间权力和责任不匹配的现实状态，表现为两个方面：一是以“事”定责同多元主体治理权力配置的失衡；二是政府“责小权大”、社区“责大权小”、小区“责多权缺”三者之间的矛盾。

（四）多元主体情感认同匮乏

认同是小区凝聚力的有力彰显，也是小区治理稳定高效运行的情感保障。小区治理多元主体能够达成共识的基础在于个体利益与公共利益的相适应。小区的公共利益是小区治理多元主体个体利益的兼顾和整合，为小区共同体的发展与小区公共精神的形成持续提供天然动力。尽管多元主体因小区的封闭性与适度规模而在小区空间上紧密联系，但不同主体间的利益分化引致各主体之间、个体与集体之间利益冲突，进而在行动上、情感上出现对小区的认同匮乏，严重影响小区公共生活，集中表现为小区公共性的欠缺与小区公共精神的短缺。

小区公共性的构建强调小区中的社会协同与公众参与，但现实中的小区公共性尚未得到充分发展，各主体不同程度游离于小区治理体系之外。首先，小区这一级治理单元因为缺乏元治理者，在解决居民急难愁盼问题上的作用发挥不充分，更多被居民视作日常生活的场域而非基层治理的场域。其次，大多数小区内生的社会组织公共治理或服务能力较为欠缺，难以承担相关社会服务与责任。再次，小区居民公共参与不足。由于小区事务主要是公共事务，在公共生活领域中，居民整体参与意识较弱，参与能力也有待提高。最后，在信息技术飞速发展的当下，小区公共性被碎片化，即小区治理被各种智慧业务系统分割为不同的事项处理，多元主体被存储和处理为一个个数字信息，“事件”被更多地关注，而主体的公共参与被更少关注；数据重组与操作创新因技术标准不统一导致各系统互联互通困难，因而并没有推动小区治理多元主体的进一步参与。

小区公共性难以形成，在精神层面则体现为小区公共精神的短缺。小区公共精神是指小区内主体在一定时期内共享和认同的心理归属，包含民主法治、公平正义、社会参与、责任担当、邻里和睦和诚信互惠等维度。小区公共精神的形塑受到小区的公共利益、共同记忆、公共活动、共识场域等影响。在公共利益上，共有产权在法律制度层面的界定不清、实现机制上的障碍以及收益的分散化，冲淡了居民对其的关注。在共同记忆中，小区治理嵌入主体感知小区有限，小区治理内生主体的陌生化导致相互间情感淡漠。在公共活动上，多元主体参与不深、选择性参与或是直接不参与的现象多见，参与的主体意识匮乏。在共识场域中，多元主体对小区存在一定程度的疏离感，对相应小区责任认知不足，而居民则不太关心小区的公共事务。

综上所述，当前小区治理体系运转困境并非小区治理问题的简单叠加，而是小区治理体系结构不全与功能梗阻的现实反映。在当前的小区治理体系中，政府行政系统的主导性运转，一方面导致了行政系统服务过载，需要投入“过度”资源维持正常运转，这种“大付出”式资源倾斜不具有可持续性；另一方面在很大程度上吞噬了包括小区居民在内的其他治理主体的主体性，使得居民自治系统空转，小区治理系统表现为要么无可执行，要么无效执行，唯有行政系统“负重前行”，不利于实现管理共治、事务自治、秩序法治、文明德治、工具智治等“五治融合的小区治理目标。

五、建构“完整治理”单元：小区治理体系的优化路径

从系统的结构与功能上看，“完整治理”是一种全面、系统、协调、有效且持续的治理状态，表现在小区服务设施完整、服务体系均衡、治理关系顺畅、治理结构完备。小区空间边界清晰，多元主体在场，组织规模比较适当，公共服务可及性较强，从居民参与或自治的角度来看，相比社区的效率和效能较高，因此笔者主张在社区基础上，将小区视作社区之下的一级“完整”治理单元，通过建立健全相应的组织结构，按照党建引领、政府赋能、社区统筹、自治为基、权责明确、运转高效的思路，“做实”小区治理体系，实现“完整治理”。

（一）以小区党组织为领导核心建构“属地”责任组织体系

建构以小区党组织为领导核心的“属地”责任组织体系，要清楚确定属地领导主体与责任主体。党建引领是避免居民集体行动困境的保障，政府赋能是资源供给和规则制定的基础，横向到边的合作关系是确保多方资源聚集和合作达成的要点。一是党建引领。要以党建统领实现多元治理主体整合，明确小区党组织的领导功能与角色，完善“小区党支部 - 楼栋党小组 - 党员中心户”的组织架构，以组织渗透或组织协调的路径增强组织协调能力，构建小区治理公共组织（如小区治理委员会）或协商平台，探索“党建 +”的优势功能与实现形式。二是政府赋能。政府部门要持续优化配置小区治理的公共权力，发挥资源优势、政策导向与主导地位，通过培育和引导小区自治组织实现对社会资源及其作用的再整合，适时适度依法支持和指导小区居民自治并加强日常监管，完善小区治理的规章制度体系。三是社区统筹。社区要合理统筹小区公共事务，做好统分结合，将具体事务和资源分解、下沉至小区，充分发挥指导与监督职能，明确小区自治事务的主体与责任并通过制度形式加以确认，树立威信筑牢小区治理基石。四是多元治理主体培育。要持续推进小区业主委员会、小区居民兴趣团体等其他治理主体的整体建设，进一步完善小区治理体系结构与权力主体配置，落实业主委员会的执行权，其他治理主体的知情权、参与权与监督权等。

（二）以小区居民自治为基轴优化治理运转体系

优化以小区居民自治为基轴的小区治理体系，要健全小区治理问题识别 - 设定目标 - 资源匹配 - 确定主体 - 制定计划 - 完善机制等全流程、链式自运行机制。从管理的视角出发，推动小区居民学会自治，包括学会识别真实问题，通过资源整合配置，比对同类问题的成功处理经验，为后续治理目标、治理主体以及治理计划的调整与确立提供依据参考，在此过程中不断完善激励机制、约束机制、综合解纷机制、信息联动机制与监督评价机制等，以制度化建设推进小区有序有效自治，规范小区治理主体的个体与互动行为。完善业主自治，首先，要在法律层面明确业主自治组织的身份地位，即赋予业主委员会以基层群众自治组织的身份属性，并在法理上明确业主委员会处理产权约束之外的小区公共事务的范围与合法性；其次，要加强业主委员会组织能力建设，完善荣誉激励机制与监督约束机制，在识别动员业主中的积极分子加入业主委员会的同时，既要通过建立居民信用管理制度来监督制约业主行为，更要建立日常监督与离任审计等制度来规范业主委员会成员。另外，要发掘培育小区治理人才，建立小区治理人才资源库，识别吸纳小区中比较活跃的社区精英群体、党员群体等，通过专业能力培训、实践成果检验等方式提升小区治理人才队伍的专业化水平。要以工具化创新打破参与小区治理的时空界限，赋予小区治理体系极强的技术可行性与环境适应性，用好用活各类社会资源，实现小区治理的共建共治共享。

（三）以“事务”为中心明确多元主体治理边界

边界清晰是合理化多元主体权力结构的基础，也是促成多元主体治理责任归位的关键。要以类型化思维对小区公共事务进行划分，提炼概括不同小区治理样态下的小区公共事务类型化特征，选择相应治理模式，并根据不同事务的不同性质与涉及领域，由不同的治理主体通过单一行动或协同合作的方式进行回应。依照事务属性、责任主体与相近事务合并原则划分小区公共事务，推动行政、服务与自治各归其位，一是要通过议事协商厘清自治事务的治理范畴。在社区指导下，通过社区居民委员会、小区业主委员会、物业服务企业三方合作，发挥联席会议制度效力，完善协同联动解决实际问题制度，健全三方联动机制，梳理小区协商责任清单与居民议事清单，在制度层面明确小区公共事务的类别属性与落实原则，将小区中的生活类事务如小区公共空间利用、公共活动举办、公共环境维护、邻里关系协调等交由居民协商解决。二是要根据法律法规明确行政事务的治理范畴。政府嵌入小区源于其维护公共秩序与社会利益的制度职责，关乎民生福祉、人民安全与社会稳定。在小区治理中，政府既不能失管于小区的规划建设、私搭乱建、治安消防、隐私安全等职责范围内的公共事务，也不宜过度管理居民的日常生活。三是要建立政府与居民的联社联动机制。小区中部分行政事务与自治事务有重合范围，这种边界的模糊性为政社联动创造条件。界定小区公共事务的治理范畴，目的在于确定政府与居民的权限分工，是政府与居民在各尽其责基础上实现合作共治的重要前提。因此，公共事务重合范围内的问题处理，既要政府在法律许可的范围内赋权、约束与引导居民参与，也要居民在自我管理中树立自治意识、实现自发行动，通过政社联动强化小区治理体系实现小区治理整体目标。

（四）以“公共 +”为纽带塑造小区情感体系认同合力，实现小区治理整体目标

塑造小区治理的认同感与归属感需要在小区治理多元主体的互动与交流中培育其公共精神。通过小区“公共 +”组带来塑造小区认同，一是要增进小区的公共利益。通过建强志愿服务平台、搭建邻里互助网络等方式加深各主体相互了解，大力倡导志愿服务精神。与之相应，各主体能在社会志愿服务与邻里互助活动中，对小区的公共利益、公共精神、公共责任与公共价值等产生认同并不断将其内化，进而外化成基于信任、互惠、平等的关系互动与治理参与。二是要建构小区的共同记忆。依托小区公共文化设施建设，通过挖掘与提炼小区发展的关键节点，融合多方的共同记忆与价值归属写好特色故事，并在传承传统文化、培育现代文化、举办邻里文化活动等实践中，不断强化各主体对于“我们”的群体认同。三是要办活小区的公共活动。通过居民需求、地方习俗与小区实际的结合，发掘“在地化”的环境保护、体育文化、社会公益、志愿服务等活动，打造品牌并发挥其效应，吸引主体深度参与。同时，培育小区内部人力资本，激活主体的自觉参与意识，为小区治理持续提供精神动力。四是要营造小区的共识场域。小区里的公共舆论无形中约束和规范小区内部主体的交往互动，并影响个体的公民道德。公共舆论是一种无形力量，可以将其转化为小区居民公约、小区文明公约等形式破解小区内部“人情冷漠”“围观不动”等隔阂难题；也可以依托小区内部的微信群或公众号、粘贴栏以及展板等线上线下空间载体立体化营造强大公共舆论场域，促成小区治理主体自觉共守行为规则与价值共识。

因篇幅原因，注释和参考文献未摘录。